Итак, Порошенко удалось провернуть в здании под куполом, именуемым Верховной Радой, очередной цирковой трюк – принять закон о реинтеграции Донбасса в первом чтении и утвердить статус оккупированных территорий, не демонтировав при этом минскую конструкцию и добившись её пролонгации на год. Несистемные «ястребы» возмущены: один из главных их козырей, которым они грозили почти целый год, благополучно «угнали», выхолостили и развернули в противоположном направлении. Себе в актив они могут занести лишь уже привычную потасовку в и под Радой, позволившую обозначить, что «Баба-Яга против», но политически они потерпели тактическое поражение. Что, в принципе, было в некоторой степени неизбежно: после того, как рассмотрение закона было отложено до осенней сессии, инициатива уже была упущена, и «ястребам» пришлось идти на поводу у АП. В целом же, ситуация до боли напоминает аналогичное голосование два года назад по конституционным поправкам имени Нуланд. Которые после бурного первого чтения так и не были приняты во втором.
Нет никаких сомнений, что пролонгации особого статуса ОРДиЛО от хунты требовали под новый раунд переговоров Суркова с Волкером в Белграде, дату и место проведения которых долго держали в секрете (зачем?). Именно поэтому постановление о пролонгации было выделено в отдельный документ, который не требовал двух чтений, а мог быть принят одномоментно.
В преддверии встречи рупор Суркова Алексей Чеснаков выступил с пространным интервью в Газете.ру с месседжем «мы дальше просто так сливаться не будем». Похоже, это действительно было некое подобие взбрыка с угрозой выйти из переговорного процесса, и разводка пранкеров укладывается в эту линию, как мы и предполагали (см. «Мы дожмём РФ и без эскалации»). И она возымела некоторый эффект, потому как через два дня в той же Газете.ру появилось ответное интервью Курта Волкера, где американский спецпредставитель, кажется, впервые с момента назначения посулил РФ снятие санкций в случае выполнения минских соглашений. Деликатно умолчав, что санкционный закон автоматическую связь между санкциями и минскими соглашениями отменяет.
Также интересно, что накануне встречи Суркова и Волкера в СМИ обнародовали факт перехода на сторону РФ двух офицеров ВСУ, один из которых имеет непосредственное отношение к падению малазийского «Боинга». Но его интервью было неожиданно удалено с сайта канала «Звезда» незадолго до встречи (вот ссылка на кэш-версию). Что это было, понять трудно. Либо часть той же игры «покажем партнёрам зубки» в рамках двустороннего торга, и тогда информацию удалили, потому что торг был признан удачным, либо усилия кого-то из силовых структур по срыву возможного договорняка, поэтому материал удалили по требованию Кремля. В любом случае, сама по себе информация крайне полезная.
Но вернёмся к принятым Радой документам.
Сам текст закона о реинтеграции, который в предложенной администрацией Порошенко редакции получил название «О особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях», за три месяца претерпел лишь небольшие изменения. Во всяком случае, сопоставление его с текстом слитого в начале июля законопроектом СНБО обнаруживает несколько отличий. Хотя с законопроектом, внесённым Оксаной Сыроид в августе прошлого года (см. «Как правильно подбрасывать дровишки в костёр») контраст разительный. Почти все принципиальные моменты, на которых настаивали «ястребы», вынесены за рамки этого практически травоядного, как для хунты, документа.
1. Название. Теперь в названии закона не упоминается ни деоккупация, ни реинтеграция Донбасса. И даже «восстановление государственного суверенитета» из июльского законопроекта превратилось в «обеспечение». Как будто никакой утраты суверенитета и не было вовсе.
2. Крым. Исчезнув из названия и содержательной части законопроекта, Крым фигурирует лишь в п. 3 концевой ст. 11, где подтверждается его «оккупированный» статус. Но описанные в тексте меры применительно к «оккупированным территориям» Донбасса к Крыму пока что не относятся.
3. Терроризм. В преамбуле законопроекта утверждается, что РФ «инициировала, организовывала и поддерживала террористическую деятельность в Украине» наряду с вооружённой агрессией. Примечательно, что в июльском варианте этих слов не было. То есть хунта не теряет надежды на положительное рассмотрение её иска в Международный суд ООН в Гааге (см. «Судебные странности»). Мало того, закон так и не отменяет полностью АТО, как это было заявлено изначально.
4. Даты и границы. В нынешнем тексте исчезло упоминание о дате начала «оккупации», что ставит под вопрос правовые основания действий хунты до принятия этого закона. Впрочем, исчезло оно уже в июльском проекте. Зато сохранилось введённое в нём терминологическое разделение «отдельных районов» и «оккупированных территорий»: если первые фигурируют только в преамбуле, где описываются все «злодеяния» РФ в прошлом, то вторые присутствуют в содержательной части законопроекта. Учитывая, что границы «оккупированных территорий» определяются министерством обороны с подачи Генштаба, они не обязаны совпадать с линией разграничения по минским соглашениям и могут не согласовываться с какими-либо международными инстанциями.
5. Отсылка к минским соглашениям. В июльском законопроекте содержалось две отсылки к минским соглашениям – в преамбуле, где говорилось, что РФ грубо нарушает минские соглашения, и в ст. 7, в которой утверждается, что в ходе осуществления украинскими органами власти мер по восстановлению территориальной целостности Украины обеспечивается приоритетность выполнения безопасностных положений Минского протокола от 5 сентября 2014 года, Минского меморандума от 19 сентября 2014 года и Комплекса мер от 12 февраля 2015 года с целью создания необходимых условий для политического урегулирования.
В итоге, формулировка ст. 7 в порошенковской редакции была дополнена пассажем «в соответствии с нормами международного права и законодательства Украины», а вот из преамбулы минские соглашения исчезли, превратившись в «достигнутые на международном уровне договорённости».
Формулировка ст. 7 примечательна тремя важными моментами. Во-первых, она закрепляет лишь приоритетность, но не обязательность минских соглашений, причём не полностью, а только той их части, которая касается безопасности. Во-вторых, она делает отсылку ко всему пакету минских соглашений, – и Минску-1, и Минску-2 – подтверждая таким образом действительность пункта о международном мониторинге границы миссией ОБСЕ. И в-третьих, утверждается, что выполнение безопасностных положений минских соглашений может только создать условия для политического урегулирования, механизм которого остаётся открытым.
Следует упомянуть ещё два важных момента в этом контексте, а именно отсутствие в переходных положениях пункта о том, что закон об особом порядке местного самоуправления теряет свою силу (похоже, что пропал он ещё в июле, поэтому его и опубликовали в обрезанном виде без переходных положений), и отсутствие любого упоминания о возможности проведения выборов на «оккупированных территориях» (в принципе, невозможность их проведения закреплена в других избирательных законах, но в проекте Сыроид она оговаривалась отдельно и в нескольких статьях). То есть ключевые положения, блокирующие гипотетическую реализацию минской схемы, из поданного текста были изъяты.
С точки зрения правовой казуистики, эта формула должна войти в пособия «Как отказываться от части своих обязательств по документу, не отказываясь от документа в целом». Более удобной позиции для Порошенко и сторонников продолжения переговорной рутины придумать сложно.
Но, как известно, «ястребам» из «Самонемочи» эта позиция не понравилась. Что вполне логично, если учесть, что они инициировали эту возню с законом с целью слома минской конструкции.
6. Легализация силового сценария. Квинтэссенция всей затеи, то, ради чего запустили весь этот процесс вообще. Но и она претерпела немалые изменения по ходу редактирования законопроекта.
При том, что первой целью закона провозглашается освобождение «оккупированных территорий» и восстановление на них конституционного порядка, в ст. 5 сказано, что государственные органы в рамках своих полномочий осуществляют для этого как политико-дипломатические меры, так и меры по обеспечению национальной безопасности и обороны, сдерживания и отражения вооружённой агрессии РФ в Донецкой и Луганской областях.
Любопытно, что в формулировке этой статьи слово «отражение» в июльской редакции не фигурирует, но даже с «отражением» она не создаёт обязательств в этом отношении, то есть украинские органы власти не обязаны сразу после принятия закона автоматически начинать силовой сценарий «освобождения» Донбасса. Могут, но не обязаны.
Ещё более любопытно выглядит то, что по сравнению с июльской редакцией из текста ст. 7 исчезло упоминание о неотъемлемом праве Украины на самооборону согласно ст. 51 Устава ООН. Оно по-прежнему содержится в преамбуле документа, но отсутствует в содержательной части.
7. Полномочия президента. Самым радикальным изменением в тексте законопроекта по сравнению с июльским вариантом является исчезновение из него ст. 9, где говорилось, что в период действия этого закона президент Украины может принимать решение об использовании ВСУ и другим предусмотренных законом вооружённых формирований в Донецкой и Луганской областях для сдерживания и отражения (в этой статье «отражение» уже фигурировало в июльском тексте) вооружённой агрессии РФ, восстановления территориальной целостности Украины, обеспечения обороны и охраны государственной границы Украины, линии размежевания, отражения нападений, которые несут угрозу жизни военнослужащим и другим гражданам. При необходимости может быть принято решение о введении военного положения или другие решения в порядке и на основаниях, предусмотренных Конституцией Украины.
Вместо этой статьи мы находим в тексте лишь п. 2 ст. 11, в котором говорится, что этим законом Рада одобряет решение президента про использование ВСУ, но только для сдерживания и отражения вооружённой агрессии РФ и обеспечения суверенитета Украины над «временно оккупированными территориями» в Донецкой и Луганской областях. О границе и отражении нападений уже не упоминается. Но самое главное: изъято указание на полномочия президента и возможность введения военного положения! Президент ничего не принимает, ответственность за решение о применение войск – на Раде. Разочарованная Сыроид посвятила этому обстоятельству целую статью в свежем выпуске «Зеркала недели».
Правда, в переходных положениях вносится изменение в закон о ВСУ, которым допускается их использование в мирное время для выполнение задач в рамках закона об обеспечении суверенитета. Это разочаровало другого рупора «ястребов» Сергея Рахманина, потому что, по его логике, позволяет президенту использовать войска в мирное время, без объявления военного положения. Рахманин привирает, что это, дескать, теоретически, разрешает задействовать войска в любой другой области, а не только на Донбассе, в связи со «сдерживанием российской агрессии», но это не так. Нынешний текст закона всячески подчёркивает, что упоминаемые меры относятся только к Донецкой и Луганской областям.
Но для «ястребов» главное – необязательность введения военного положения. Они воспринимают это как капитальное отступление от принципов закона, но обоснование у них крайне слабое – дескать, это усиливает полномочия президента. Явно для такой позиции есть другая, более веская причина, возможно, связанная с тем, что в негласном пакете соглашений по Донбассу значится отказ укрохунты от введения военного положения, поэтому его введение должно было стать ещё одним ударом по минской конструкции. Но это пока лишь наша догадка.
Ещё одним новшеством в отношении полномочий президента по сравнению с июльским законом является отсутствие в тексте законопроекта положения о том, что начальника Объединённого оперативного штаба назначает президент как главнокомандующий. Вполне вероятно, что это некоторая уступка Порошенко кому-то из «ястребов» - либо Турчинову, либо Авакову. Потому как единственной альтернативой назначению начальника штаба единолично президентом может быть лишь назначение по согласованию с какими-либо силовыми ведомствами – минобороны, МВД, СБУ или СНБО. Так или иначе, пока что этот вопрос в законопроекте остаётся открытым, а это означает, что порядок назначения начальника штаба нужно будет прописать в отдельном документе, скорее всего, указе президента.
8. Права человека на «оккупированных территориях». Ещё в июльском варианте были устранены все резкие формулировки относительно отказа укрохунты от обязательств по соблюдению прав человека в ДЛНР и одной из целью политики по восстановлению суверенитета провозглашена защита прав и свобод граждан Украины. Помимо этого, в законопроекте были прописаны положения о том, что Кабмин Украины осуществляет постоянный мониторинг соблюдения прав человека на «оккупированных территориях», подаёт эту информацию в международные организации и формирует консолидированную претензию к РФ относительно её международно-правовой ответственности за вооружённую агрессию против Украины. То есть ещё одно одиозное положение проекта Сыроид про требование автоматического возмещения ущерба и компенсации убытков благополучно было размыто более мягкими формулировками и пунктом о том, что особенности реализации других прав и свобод граждан определяются отдельным законом, который ещё предстоит разработать.
Ну и чтоб уж совсем подсластить жизнь кремлёвским партнёрам, в АП добавили отсутствующую в июльском тексте оговорку, что «деятельность вооружённых сил и других военных формирований РФ, которая противоречит номам международного гуманитарного права, является незаконной». То есть всё, что не противоречит международному гуманитарному праву (читай гумконвои), является законным. Ну спасибо, облагодетельствовали! А если серьёзно, то возникает подозрение, что текст закона согласовывался не только с западными партнёрами, но и с Москвой. Иначе с чего бы вдруг такая деликатность?
9. Экономическая блокада. Уже в июльском варианте положения о режиме пересечения линии разграничения и провоза товаров не конкретизировались, а были отнесены к компетенции Объединённого оперативного штаба ВСУ – органа, осуществляющего руководство мерами по обеспечению национальной безопасности и обороны, сдерживания и отражения вооружённой агрессии РФ в Донецкой и Луганской областях. Это означает, что данный вопрос не должен иметь законодательного закрепления, а может решаться оперативным штабом в рабочем порядке. При этом не совсем понятно, насколько штаб должен руководствоваться мартовским решением СНБО об экономической блокаде Донбасса. Конструктивная амбивалентность – фирменный знак «западных партнёров».
* * *
В целом, законопроект, поданный Порошенко, идёт в русле той линии, которую не раз обозначал Курт Волкер в своих многочисленных интервью и в которой силовой сценарий «освобождения» Донбасса является угрозой на случай провала переговоров, но не автоматической неизбежной данностью. Мы грозим эскалацией, но говорим, что её ещё можно предотвратить полюбовным договорняком. Как и поставки летального оружия.
В преамбуле закона подтверждается приверженность мирному политическому урегулированию, в его содержании нет чёткого механизма «деоккупации» (как это было прописано в первоначальном проекте Сыроид), из текста удалено упоминание о границе и любые иные намёки, которые можно трактовать как окончательный слом минской конструкции. Силовой сценарий легализуется, но как один из возможных вариантов, а не автоматический результат принятия закона. Именно то, что нужно «партнёрам».
Правда, есть одна закавыка – в разговоре с пранкерами Курт Волкер напрочь отрицал возможность силового сценария, а это делает все словесные угрозы пустым блефом. Но, похоже, общей переговорной линии США это «разоблачение» пока что не изменило.
Что мы имеем в сухом остатке на данный момент?
Во-первых, сохранение базовых рамок для продолжения торга на основе минской конструкции.
Во-вторых, относительную гарантию того, что «украинские партнёры» не подсунут главстерху «свинью» в виде эскалации под выборы (что не гарантирует отсутствие иных «свиней»).
В-третьих, серьёзный удар по хунтовским «ястребам» и выбивание одного из основных их козырей в политической игре.
Тактика «ястребов» в данном случае вообще вызывает недоумение. Почему они мобилизовались, только когда Порошенко внёс тексты в Раду? Ведь июльский текст уже давал понять, в каком направлении идёт работа над законопроектом. Допустим, «ястребы» не спешили тогда поднимать волну по этому поводу, поскольку срок действия закона и так истекал 18 октября. Но об инициативе с пролонгацией закона об особом статусе стало известно две недели назад. Почему давление на Порошенко было так скомкано и неэффективно? Неужели кроме блокирования трибуны и дымовых шашек в Раде ничего не смогли сообразить? Или остаётся надежда на обсуждение и изменение текста во втором чтении? Но второе чтение уже не отменит принятую пролонгацию. Оно может только повысить автоматичность силового сценария, если на это согласится БПП.
Главным объяснением такого поведения несистемных «ястребов» представляется позиция их американских кураторов, которые пока что не форсируют срыв минской конструкции. Примечательно, что эту ситуацию почти не комментировал Михаил Саакашвили. Единственный его весьма невнятный комментарий появился только в эфире ахметовского канал NewsOne.
* * *
Для нас эти перипетии ничего хорошего не несут. Мы и так уже потеряли год, пока Кремль надеялся на доброго Трампа. А теперь можем потерять ещё год, пока Кремль будет пытаться договориться со злым Трампом. Вашингтон, кажется, продолжение переговорной бодяги устраивает. Необходимость спешить в газовом вопросе снизилась после того, как Порошенко затормозил передачу укроГТС европейцам, поэтому давление США на Кремль пока не выходит за рамки словесных баталий и наездов на Russia Today. Трамп занят Северной Кореей и Ираном. Меркель – составлением коалиции, а это удовольствие может растянуться до Нового года. Так что Кремль может пока относительно спокойно продолжать свою сирийскую авантюру и готовиться к выборам. Это не отменяет возможных казусов и точечных ударов, но разгромными они пока, скорее всего, не будут.
