На днях в сети мне попался на глаза крайне интересный доклад бывшего сотрудника Госдепартамента США Майкла Киммеджа «Выйти за рамки Минска». Доклад был опубликовал в мае, и было бы лучше, если бы я узнала о нём хотя бы летом: многое из недавних перипетий стало бы понятнее. Но и сейчас с ним очень полезно ознакомиться, чтобы понимать, какие схемы вокруг минских соглашений плетутся в Госдепе.
Первое, что вызывает интерес в докладе, это личность его автора. Историк по образованию. Бакалаврат Оксфорда, магистратура Гарварда, преподавал в университетах Берлина, Мюнхена и Вильнюса, с 2005 года – профессор Католического университета США (к слову, Католический университет Украины – один из знатных рассадников свидомизма, хоть и чуть поменьше рангом, нежели Могилянка). Автор двух книг, в том числе монографии «Консервативный поворот» о том, как американская интеллигенция в конце 40-х годов перешла на позиции жёсткого антикоммунизма. Занимался политической публицистикой, печатал колонки в американских газетах преимущественно об американской политической философии и «интеллектуальной истории». В разгар украинского кризиса написал всего одну заметную статью в New Republic «Это не возвращение холодной войны. Это еще хуже» (русский вариант здесь), где указал на то, насколько несовместимы политические «картины мира» в головах Путина и Обамы и как это затрудняет поиск коммуникации, по сравнению даже с временами «холодной войны».
По американским меркам, Киммедж не то что «голубь», а просто безобидная домашняя канарейка. Малозаметный второразрядный историк, не входящий в круг признанных экспертов по российской тематике, не отличившийся особо резкими заявлениями (да и вообще какими-либо заявлениями), не имеющий тесных связей с постсоветским пространством (хотя нельзя исключить каких-либо непубличных контактов по линии Католического университета), не участвовавший в «группе Боисто» и даже не политолог по специальности. И именно такого человека в декабре 2014 года приглашают в отдел политического планирования Госдепа работать с «российско-украинским портфелем». Довольно странный выбор. Особенно если учесть, что отдел политического планирования занимается не практическими контактами по дипломатической линии, а выработкой программных установок для внешней политики США. Неужели Обаме в самом деле требовались кадры, способные обосновать более мягкую тактику в отношении Кремля? Только этим можно объяснить подобное назначение.
В Госдепе Киммедж проработал до конца срока Обамы, а с конца 2016 года вернулся в Католический университет США. Параллельно участвует в качестве приглашённого эксперта в различных связанных с российской темой проектах, в том числе конференциях под эгидой ОБСЕ. Насколько можно понять, публикация его доклада в рамках проекта по немецко-американским отношения Центра Маршалла (одной из аналитических структур, работающих на Демократическую партию), была частью кампании с целью заставить администрацию Трампа вернуться в минскую колею. Но его тезисы во многом сообразуются с той линией, которую отстаивал в отношении конфликта в Донбассе Госдеп, поэтому как образец госдеповского подхода доклад Киммеджа очень ценен. Кстати, летом на него обратили некоторое внимание в укроСМИ, но нужных выводов так и не сделали.
* * *
В докладе Киммедж относительно объективно, как для американца, описывает обстоятельства возникновения украинского кризиса, не вынося, в отличие от многих своих коллег, за скобки события евромайдана. Он говорит, что военный разгром ВСУ летом 2014 года позволил Москве диктовать Киеву условия Минска-1, но в итоге обе стороны пошли на важные уступки. Москва подтвердила своё принятие суверенитета Украины, не оговаривая вопрос Крыма, и готовность устранить своё военное присутствие на её территории. Киев согласился на «инклюзивный национальный диалог» и децентрализация власти в отношении Донецкой и Луганской областей. При этом Минск-1 был в лучшем случае «бандажом», хрупким каркасом, который дал трещину уже зимой, когда «поддерживаемый Россией сепаратисты» пошли в наступление на Донецкий аэропорт и Дебальцево. В результате этих действий в Минске был подписан новый пакет мер, который не отменил сентябрьские договорённости, но дополнил их.
Одной из основных проблем Минска-2 Киммедж считает путаницу с порядком упоминания шагов в ходе урегулирования конфликта: восстановление контроля над границей в нём упоминается в пункте 9, тогда как изменение конституции и закрепление особого статуса – в пункте 11, но при этом пункт 9 обусловлен выполнением пункта 11. Эта странная последовательность, по словам Киммеджа, станет фатальной для Минска-2, потому что украинская сторона будет настаивать на выполнении пунктов 9-11, а российская – 11-9.
Каждая из сторон получила свою выгоду от Минска-2.
Украина добилась прекращения массированных военных действий, выиграла время для «перегруппировки» и заручилась поддержкой Запада. В виде минских соглашений Запад поставил свой престиж в зависимость от их выполнения, что стало серьёзной психологической опорой для Киева.
РФ получила то, в чём, как ей казалось, Запад отказывал ей все эти годы, – место за столом переговоров о судьбе Украины и возможность выставлять ей политические ограничения в виде особого статуса Донбасса.
Запад добился обязательства РФ относительно устранения её военного присутствия на Украине и восстановления её территориальной целостности, а также получил внятное основание для своей санкционной политики, которую трансатлантические партнёры, до этого принимавшие решения о введении санкции самостоятельно, наконец, смогли привести к общему знаменателю. Увязка санкций и выполнения минских соглашений стала для Запада, в том числе для США, заменителем военного вмешательства, к которому никто не был готов. Даже возможность передачи летального оружия была неприемлемой для Ангелы Меркель на тот момент.
Несмотря на то, что стороны не смогли выполнить свои обязательства в установленный срок, до конца 2015 года, Запад сохранил эту связку в силе, во многом потому, что у него так и не было никакой конкретной альтернативы выбранному курсу. «Без Минска у Запада не будет оснований для санкций. Без санкции у Запада не будет чёткого курса в отношении Украины и РФ, даже если выполнение Минска становится всё более отдалённой перспективой», – пишет Киммедж.
* * *
К весне 2017 года ситуация в зоне конфликта всё более усложняется. Бои продолжаются вдоль всей линии разграничения, Донбасс всё больше отдаляется от Украины, из-за экономического бойкота со стороны Киева и формализации российского присутствия в виде обращения рубля и выдачи российских паспортов жителям региона (забавно, что довольно объективный в плане событийной хроники Киммедж, признающий, что экономическую блокаду инициировал Киев, называет признание документов ДЛНР «выдачей российских паспортов»; это типичная для западной прессы манипуляция, призванная усилить ассоциации с Южной Осетией, одной из причин кризиса вокруг которой на Западе считают «раздачу российских паспортов»). Всё это противоречит духу минских соглашений и отдаляет от их реализации.
Санкции по-прежнему остаются в силе, но надежды на то, что сами по себе они заставят РФ уйти из Донбасса, напрасны. В украинском кризисе Путин поставил на кон значительную часть своей репутации и просто так он не отступится, тем более, что у него есть значительная внутренняя поддержка в этом вопросе. Понимания, что у Запада нет другой политики, кроме санкций, он может позволить себе ждать, пока западные общества, разочарованные отсутствием политической отдачи от ощутимых экономических потерь, не пойдут на пересмотр и отмену части санкций.
Стабилизация ситуации также сыграла в чём-то на руку Кремлю. Иностранные инвесторы уже не боятся непредсказуемости в экономической ситуации вокруг РФ, поэтому даже МВФ прогнозирует на ближайшие годы небольшой рост российской экономики. Санкции, конечно, нанесли серьёзный урон Москве, но не настолько болезненный, чтобы заставить Путина капитулировать накануне президентских выборов 2018 года. А после выборов у него будет ещё меньше стимулов пойти на капитуляцию.
Это квинтэссенция госдеповского подхода – попробовать дожать Путина надо до выборов, причём за некоторое время до выборов, чтобы он мог отыграть капитуляцию в глазах своего общественного мнения.
Украине в этой ситуации остаётся небольшой выбор: она может попытаться вернуть себе территории силой, но, скорее всего, натолкнётся на сопротивление Москвы. Киев больше всех пострадает, если сакнционная политики провалится. И хотя он уже приспособился к сложившемуся статус-кво, для него было бы лучше добиться реализации минских соглашений, потому что вероятность прихода к власти в Европе дружественных РФ сил, способных ветировать продление санкций, по-прежнему сохраняется.
Одним словом, так, как есть, дальше продолжаться не может.
* * *
Из этих положений Киммедж делает ряд рекомендаций для администрации Трампа.
Прежде всего, он подчёркивает необходимость публично подтвердить приверженность санкционной политике и минским соглашениям, а также трансатлантическому единству в этом отношении. Нельзя допустить, чтобы эта политика дала трещину.
Это, конечно, что-то вроде ритуального заклинания, но дальше идут более конкретные вещи.
Киммедж предлагает администрации Трампа провести консультации с европейскими союзниками и Украиной на предмет выработки нового графика выполнения минских соглашений с чёткой последовательностью шагов, конечными сроками их реализации и новыми санкциями в случае невыполнения.
Для этого Вашингтон должен запустить новый переговорный процесс с таким расчётом, чтобы достичь существенного прогресса до конца 2017 года. Речь не идёт о подключении США к нормандскому формату, это означало бы нивелирование усилий европейских союзников и превращение его в площадку для двустороннего американо-российского торга. Скорее, речь должна идти о серии двусторонних консультаций, которые могут завершиться проведением саммита на высшем уровне и подписанием нового графика в виде юридически обязывающего документа с чёткими формулировками, не допускающими двусмысленных толкований, и конечными сроками выполнения (каким именно должен быть конечный срок урегулирования в целом, Киммедж не уточняет, но в другой своей публикации, между прочим, на сайте РСМД, он говорит, что несколько месяцев для этой задачи – слишком мало, а несколько лет – слишком много). Причём на подписание должен выноситься уже готовый документ, дабы лидерам не пришлось в очередной раз в течение многих часов согласовывать положения документа.
В нём должна быть прописана чёткая последовательность шагов: полноценное перемирие с конечным сроком его установления, конституционная реформа, политическая амнистия, вывод российских войск – и только потом выборы по украинскому закону и под наблюдением ОБСЕ. Эта последовательность примечательна тем, что конституционная реформа в ней предшествует остальных подвижкам. Именно её, по-видимому, пыталась реализовать Виктория Нуланд в 2015 году. Ещё один момент – отсутствие упоминания о границе, хотя, скорее всего, её передача подразумевается в рамках «вывода войск».
Для обеспечения перемирия в регион можно ввести миротворцев ООН или рассмотреть вопрос о вооружении мониторинговой миссии ОБСЕ. На каждом этапе выполнения графика должны быть предусмотрены свои «вознаграждения» за выполнение (включая возможное облегчение санкций для РФ) и «наказания» за невыполнение. В качестве предмета для торга можно предложить европейским союзникам подумать над отказом от Бухарестской формулировки по членству Украины в НАТО.
При этом следует учитывать внутренние ограничения украинской политики, но, вместе с тем, дать чётко понять Киеву, что ему придётся выполнить положения о предоставлении Донбассу особого статуса и Вашингтон готов оказать для этого необходимое давление. Аналогично нужно донести до Москвы, что ей не стоит ждать улучшения отношений с США без разрешения украинского кризиса и что если она будет препятствовать этому, Запад может усилить санкции или предоставить Украине летальное оружие.
* * *
Итак, Киммедж, по сути, говорит о подписании Минска-3 как полноценного договора. Не аморфной Дорожной карты, которую вот уже два года вырабатывают европейцы, а новой последовательности шагов в виде более сильного, нежели минский Комплекс мер документа. Американцы изначально были не в восторге от Минска-2, считая его слишком запутанным документом. Но европейцы, со своей стороны, подход Нуланд летом 2015 года не поддержали.
При этом миссия ООН в докладе Киммеджа – инструмент закрепления перемирия, а возможность поставок летального оружия Украине и пересмотра её перспективы членства в НАТО – лишь переговорные рычаги для стимулирования сторон к компромиссу.
Это сравнительно умеренная госдеповская линия, которую, похоже, имел в виду Рекс Тиллерсон, когда летом заявил, что урегулирование в Донбассе может быть достигнуто и вне минской схемы. Такой подход наверняка стал основой для консультаций с европейскими союзниками, которые проводил Курт Волкер сразу после своего назначения, тем более что европейцы и сами уже не раз предлагали подобные пошаговые схемы и новый Минск-3. Только вместо компромиссного «разведения сторон» в американском Госдепе предлагают сразу ввести миротворцев.
Вообще, действия Волкера на посту спецпредставителя США полностью совпадают с рекомендациями Киммеджа, что ещё раз подтверждает наличие заранее сформированного плана, а также нашу догадку, что цель Волкера – нахрапом дожать Москву до уступок, выставив перед ней блефовые угрозы. Причём этот план, по всей видимости, разрабатывался в Госдепе ещё в прошлом году с расчётом на избрание Клинтон, но всё равно был навязан Трампу с помощью полугода словесных пререканий в СМИ и принятия санкционного закона. На нём также сказалось влияние «ястребов» из республиканской и военной верхушки: элементы давления были явно усилены в риторике, а элементы компромисса устранены из неё вообще.
На данном этапе процесс выработки новой последовательности, очевидно, в самом разгаре. После того, как стороны выложили свои «запросные позиции» по миротворцам, начался активный торг. И, что особенно примечательно, торг в условиях строжайшей секретности. Американцы явно опасаются утечек, способных примести к медийному резонансу. Но некоторые вбросы всё же просачиваются в СМИ.
Так, в украинском издании «Апостроф» Василия Филипчука недавно был опубликован один из вариантов, обсуждаемых на переговорах Суркова и Волкера в Белграде из «неназванного источника»:
«Сначала миротворцы способствуют разграничению сил, полному прекращению огня и отводу техники. Далее Рада принимает законы в рамках Минских соглашений и проводится обмен пленными по формуле "всех на всех". После этого мандат миротворцев расширяется на всю территорию ОРДЛО и начинается подготовка к местным выборам. После выборов граница передается под контроль Киева - и мандат миротворцев считается завершенным», –- отметил источник.
Он подчеркнул, что данное предложение заинтересовало Волкера, и данное решение примут в качестве компромисса, если в скором времени госсекретаря США Рекса Тиллерсона не заменят на Никки Хейли – постоянного представителя Соединенных Штатов в ООН – вероятность чего, по словам источника, довольно высока. В этом случае может изменится вектор переговоров США с РФ.
Независимо от того, насколько этот вброс правдоподобен, описанная схема сама по себе прекрасно укладывается в последовательность Киммеджа. И самое главное, она даёт Москве возможность сохранить лицо благодаря уже многократно использованной тактике «салями», когда на первом этапе миротворцы вводятся только на линию разграничения, что позволит пропаганде раструбить о перемоге «Партнёры приняли вариант Путина», а потом их мандат распространяется на всю территорию ДЛНР для проведения местных выборов под заверения «Ну вот стоят же миротворцы на линии разграничения – и ничего. Не надо их бояться». Похожий вариант уже предлагался в прошлом году Жан-Марком Эйро, только с опорой на ОБСЕ.
Единственный нюанс – при таком подходе бессмысленно обнародовать всю схему сразу, нужно сохранять поэтапность, дабы не позволить всполошить общественность. А значит, Минск-3 как целостный документ вряд ли будет подписан публично. Во всяком случае, Москва, скорее всего, будет этому сопротивляться. Процесс будет развиваться скорее как совокупность мелких негласных шагов «на земле», нежели в русле публичной и формальной «большой сделки». В принципе, мы уже наблюдали в конце августа – начале сентября, когда до и после заявления Путина о миротворцах приходили сообщения о сворачивании «ихтамнетов» в ДЛНР.
Собственно, всю ситуацию в отношениях РФ с Западом мы в данный момент можем прочитать лишь по таким косвенным медийным сигналам. И они говорят о том, что накат на Кремль пока остановился. Обыски в консульстве и торгпредстве не привели к обнародованию каких-либо компрометирующих фактов, разоблачения «гибридной войны РФ» касаются только ботов в фейсбуке и отдельных покемонов, новые санкции из летнего закона до сих пор не введены в действие, а угрозы поставок летального оружия, несмотря на публичные истерики «ястребов» и заверения, что даже Меркель их уже поддерживает, повисли в воздухе.
Замах был на рубль, но удара не последовало. Но и замах никто не отменял.
